内容提要：十八届三中全会高度强调财税法治在现代国家治理中的历史担当。财税法在不同的国家形态下具有不同的价值和功能定位，而财税法的变革又往往成为国家发展和社会进步的先声与推手。相较于其他改革路径，财税法治是我国民主法治进程中共识、容易操作的优选路径。在民主法治精神下，财税法强调公共财产、理财治国、财政控权、纳税人权利保护的观念。财税体制改革是推进全面改革的突破口和“牛鼻子”，是理顺立法与行政、中央与地方、权力与权利关系的重要抓手。目前，设税权回归全国人大与预算权合理配置是我国财税法治建设的两大焦点问题。
关键词：财税法 民主法治 改革路径
习近平总书记指出，实现中华民族的伟大复兴是中华民族近代以来的梦想。[1]如何更加重视以法治推动和保障中国梦的实现是全国各族人民共同关心的话题。改革开放以来，在党的坚强领导下，我国在推进中国特色社会主义政治、经济、文化、社会与生态文明建设“五位一体”总布局方面取得了辉煌的成就。但是，我们还应当清醒地看到，随着改革进人深水区，各种矛盾正变得错综复杂，如地方债务风险不断加剧，贪腐不正之风势头猖獗，预算账本犹如雾里看花，行政管理思维仍然盛行等。在此背景下，新阶段的改革是必须的，但是改革应当向何处去、从何处着手，改革的切人点是什么，是我们必须要认真思考的重大理论与实践课题。具体到政治、经济和社会体制改革方面，如何推动中国的民主法治进程就是一个核心问题。十八届三中全会形成的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为新时期的改革描绘了宏伟蓝图，对财税体制改革的路径作了浓墨重彩的勾勒。从中我们不难看出，改革是一项极为复杂的系统性工程，在诸多可能路径中，哪一条才是切合中国实际的“大道”呢？其实，说到底，改革涉及的无非是“人”、“财”、“事”三大块内容，而可以归结到一个“财”字。可以说，依法管好了政府的“钱袋子”，也就牵住了中国改革的“牛鼻子”。由此可见，财税法治是中国民主法治建设的突破口和重要抓手。正因为如此，《决定》将财税体制的重要性摆到了前所未有的高度，即“财政是国家治理的基础和重要支柱”，“科学的财税体制是促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。
一、财税法治是新时期改革与治理的优选路径
（一）追溯历史：财税法与国家形态的交互映照
历史上，国家形态与财税法存在密不可分的联系。封建国家中，国家被认为是君主的私人财产。相应地，皇粮国税被认为是民众天然的义务，税收征纳完全依赖于自上而下的行政命令而非遵循法律。[2]在政治权力完全不受法律约束的制度架构下，税收和法律没有必然的联系。即使存在税法，也只是徒有形式或被视为统治的工具。简而言之，与封建国家形态相对应的，是“有税无法”的状态。而在17世纪和18世纪，主权在民、天赋人权的思想得到广泛传播，新兴资产阶级开始向封建王权发起挑战，其中一项重要的内容就是与国王争夺征税权。伴随着“无代表则不纳税”的呼声，英国的现代议会制度乃至整个政治制度正式奠基。从一个侧面看，近代资产阶级民主政治的建立过程就是税收法定主义萌芽与发展的过程。在实行计划经济的国家中，政府试图将整个国民经济运行纳人计划之中，将行政命令作为安排生产和分配资金、人力、利益和收人的根本手段。与此相应，税收也只是被视为行政计划的一个组成部分，是国家可以任意汲取、分配、使用的国家财产，其强制性、固定性、无偿性的属性被格外凸显。在这种情况下，财税法被定位为国家管理经济运行的工具，税收行政法几乎成为税法的同义词。[3]而在法治国家中，国家机关的一切活动都必须在宪法和法律的框架下进行。与之相应，旧有的税收权力关系说的认识逐渐无法满足国家现实治理的需要。人们开始认识到，税收是一种公法上的债权与债务关系，纳税人与国家处在宪法层面上的平等地位。税收实质上是一种纳税人的公共财产，也应当由纳税人来决定如何获取、管理、分配和使用。因此，财税法也就成为了“纳税人权利保护之法”，承担起了厘清与划定国家财政权与私人财产权边界的使命。可以看到，财税法与国家形态存在交互映照的关系。财税法在不同国家形态下被赋予了不同的使命、表现出不同的特征，而财税法的变革往往又成为国家形态转型的推手和先声。
（二）审思现今：财税法治何以成为优选路径
近年来，学界对中国的改革路径提出了许多观点，典型的有：第一，西化模式。早期，曾有部分学者主张效仿西方式选举民主，认为“没有选举，就没有民主”[4]，其核心观点是将选举的范围扩大和层级提高作为民主化的根本途径。但是，这一观点把民主的内涵过分简单化，也没有考虑到我国的政治传统和现实状况，很难得到高层的认同和足够的支持。第二，精英民主模式。其观点主张先实现精英民主，再逐步发展到人民民主，希望开发民主化的体制内资源，首先发展党内民主并从中央做起。[5]这一观点具有一定的合理性，但受众较为有限，不能很好地反映普通民众的诉求，而且有可能导致精英群体与大众群体的矛盾甚至对立。第三，基层首创模式。其观点主张通过地方先行先试来推进基层民主，再逐步向高层推广。应当承认，基层首创是我国改革中的一条重要进路，在改革开放进程中发挥了重要作用。但是，“摸着石头过河”的同时也需要“顶层设计”，特别是对于某些重大问题，更需要自上而下的全盘规划，才能保障改革的连续性与稳定性。第四，司法改革先导模式。近年来，众多法律界人士呼吁加快司法改革步伐，通过构建中立的司法体系来维护社会的公平正义。[6]不过，司法改革是一项复杂工程，本身还需要依赖于国家机关的权力划分、独立的人事权和财权保障等先决问题。从已有的实践看，司法改革也逐步陷入停顿、甚至是倒退的局面，其发挥的功能是有限的。
面对中国当前纷繁复杂的政治、经济和社会格局，我们在探索如何走得更好的时候，不宜“胡子眉毛一把抓”，而应适当区分某一时期的改革重点和主攻点，进而稳健和有步骤地推动中国的长远发展。路径选择在很大程度上决定了改革是否能够获得成功以及能够获得多大成功。面对中国政治体制改革的诸多可能思路，我们需要进行认真审视，找出一条可行的路径。
